为低空经济腾飞系好法治“安全带”

2023年底，深圳率先通过的全国首部低空经济地方性法规——《深圳经济特区低空经济产业促进条例》（以下简称《条例》），与先后出台的相关产业规划、实施措施、标准体系建设指南等系列规范性文件，构成“条例+行动计划+若干措施”的低空法制政策体系，在空域管理、治理架构、低空保险等方面全面创新。制度创新拉动产业起跑，2024年全市低空经济年产值已突破900亿元，产业总体规模跻身全国城市第一；低空经济与空天产业集群增加值213.77亿元，同比增长26.4%。如何把制度创新的先发优势转化为风险可控的长效机制，是深圳亟待解决的法治新课题。

制度创新——产业提速的引擎与全国示范的标杆

深圳低空法制有着诸多“首次”“率先”，把制度创新写进了低空飞行的每一次起降。一是创新空域管理。在宝安、光明等低空经济试验区开放120米以下空域用于无人机物流配送，而在核心商务区则实施严格的飞行限制。这种分级分类的空域管理机制提高空域资源利用效率，适应不同场景飞行需求。同时，推行“简化审批与长期备案相结合”的审批机制，动态适配飞行需求，进一步提升空域管理的精细化水平。比如，《条例》第22条允许固定空域内的常态化飞行申请长期飞行许可，无需每次单独审批，应急救援、医疗救护等紧急、特殊飞行计划则实行即时申报。这一创新大大缩短了无人机物流航线审批时间，提升运营效率。二是创新治理架构。《条例》创新性地建立“产业发展协调机制”与“低空飞行协同管理机制”双轨并行的治理架构。前者由市工业和信息化局牵头，统筹产业政策、技术创新和产业链培育；后者由市交通运输局主导，联合空管机构、民航部门建立军地民协同平台，负责空域划设、飞行监管等核心事务。这种“产业促进+运行管理”双轮驱动的协调机制，有效平衡产业发展动能培育与秩序规范构建，为低空经济高质量发展提供了兼具灵活性与稳定性的制度支撑。三是创新低空保险制度。2023年12月，深圳市交通运输局等七部门联合发布《深圳市支持低空经济高质量发展的若干措施》，提出“鼓励保险公司开发针对物流、载人、城市管理等低空商业应用险种，扩大无人机保险覆盖范围和商业场景契合度，建立风险覆盖广泛的无人机保险服务体系”；《条例》进一步明确“鼓励保险机构开发与低空经济产业发展相适应的保险产品”。在此背景下，2024年4月，深圳发布全国首个《无人驾驶航空器第三者责任保险（深圳地区）示范性条款》，勾画了未来无人机“交强险”的雏形。制度创新给产业带来发展先机。截至2025年8月，深圳已开通无人机航线达306条，2025年1到7月份完成载货飞行46.8万架次，平均每天有超2000架次的各类低空飞行设备在空中执行物流、载人等任务。深圳计划到2026年低空经济产业规模突破1300亿元。

深圳制度创新不仅促进其产业发展，也为全国提供了先行示范样本。如，深圳“创新低空经济发展新机制”作为22条全国复制推广清单之一，被国家发展改革委列入“深圳综合改革试点创新举措和典型经验（第二批）”中，要求各地“结合实际学习借鉴”；“低空经济丰富消费新体验（深圳）”入选商务部“2024消费促进年第一批优秀实践和典型案例”，城市低空无人机物流配送、末端即时配送的商业化运营模式，被全国城市在新型消费场景建设中参考复制。中共中央办公厅 国务院办公厅发布的《关于深入推进深圳综合改革试点深化改革创新扩大开放的意见》明确提出，要更好发挥深圳在粤港澳大湾区建设中的重要引擎作用和在全国一盘棋中的辐射带动作用，为全面建设社会主义现代化国家作出贡献、提供范例。制度创新的深圳答卷，正在为全国低空经济装上可复制的“发动机”。

风险涌动——产业快速发展呼唤法治完善

制度创新拉动产业“起飞”，但低空产业规模快速增长，使配套法规滞后带来的风险正不断放大。一是空域资源紧张亟需缓解。随着低空经济的快速发展，空域资源的供需矛盾日益突出，特别是在城市核心区域和繁忙时段。如何推进空域划设工作，如何平衡不同区域、不同产业的空域需求，都是亟待解决的问题。《条例》授权市政府制定“低空飞行领域的空域划设”，但相关规定尚未出台。二是低空保险市场发展亟须跟进。低空保险属新兴保险板块，与快速发展的低空经济相比，保险市场仍存在一定“滞后性”。系列因素限制了低空保险商业化规模化发展，比如：缺乏足够的历史数据支持，风险评估与精准定价困难；保险产品供给不足，缺乏针对低空物流、载人飞行、城市治理等新兴场景的定制化产品，飞手失误、链路丢失等新型风险尚未被有效覆盖；类似于《道路交通安全法》等较为完善清晰的法律法规缺乏，导致低空飞行器发生坠毁等事故后的定责困难。上述风险导致保险公司对于低空保险新市场普遍持谨慎态度，制约了市场发展。三是隐私与数据安全亟须保障。低空感知网络在提供三维地理信息的同时，持续采集建筑、道路和人员流动等敏感数据，存在着侵犯隐私和数据泄露风险。《条例》规定了飞行活动主体的数据安全保护义务，但国家现有法律未能有效涵盖低空场景下的数据采集、存储、共享与交易，导致隐私和数据安全难以保障，尤其在推动粤港澳大湾区低空产业一体化发展过程中，还涉及跨境数据流动与多方共享问题。

面向未来——把风险关进“法治笼子”

只有把风险关进“法治笼子”，深圳低空经济才能真正“腾飞”。未来，深圳可采用“梯度立法”策略，用好用足经济特区立法权，及时出台配套细则，推动国家立法，并在大湾区层面探索跨境规则接口，将各种风险纳入法治轨道。近期，出台配套规定，搭好风险防护栏。比如，低空保险方面：把“强制责任险+最低保额”写进行政许可流程——企业申请航线、空域、运营合格证时须同步出具保单，否则不予受理；推广罗湖区支持低空保险的做法，对提供适用于低空飞行器相关保险产品的保险机构，按上一年度纳统的该类型保险产品保费收入的一定比例给予扶持，鼓励保险机构开发低空保险险种，等等。一年后，评估配套规则运行效果，把行之有效的做法集成上升为单行条例，考虑嵌入“落日条款”，到期后自动评估，防止立法滞后于技术迭代。中期，推动相关立法，破除制度天花板。比如，数据安全方面，可提请国家层面出台《低空数据与隐私保护办法》，把“分级加密、用完即焚、跨境流动白名单”上升为行政规章，与《个人信息保护法》衔接，彻底解决地方立法无法设定出境评估权的难题。远期，推动国家层面出台《低空经济促进法》，将产业先发优势转化为可持续的制度优势。同时，这种“地方实践—部委吸收—国家立法”的路径，可将深圳先行探索的制度红利发扬光大。大湾区层面，可以“软法先行、技术赋能、商事自治”为逻辑解决低空跨境法律冲突，即：通过备忘录、互认清单等柔性规则填补立法真空，以软法突破；通过区块链、地理围栏等技术工具实现法律要求“代码化”，以技术促合规；通过标准化合同将三地规则差异转化为可协商的商业条款，以商事协议弥合规则差异。

总之，深圳低空立法刚刚进入“深水区”。深圳可以“梯度立法”先行先试，让创新与安全同频、产业与规则共进，把“起飞优势”转化为“腾飞胜势”，为全国乃至全球低空产业发展贡献可复制的“深圳范式”。

（作者分别为广东省社会科学院法学研究员、中山大学法学院博士生）

责任编辑：赵智华

文章来源：http://www.anfangnews.com/2025/1111/13397.shtml